Ⅰ. ICT와 선거과정의 변화


정보사회학자 카스텔(Castells 2001)은 초기 인터넷 등장이 미소냉전의 산물이었지만, 시대적인 상황에 따라 인터넷 설계자들이 인터넷을 자유로운 정보의 공간으로 만들었음을 지적하고 있다. 그만큼 인터넷은 초기의 군사적인 목적과 달리 현재는 수많은 정보의 바다로 활용되고 있다. 광대한 정보의 공간인 인터넷은 인류의 삶을 다양하게 변화시키고 있다. 그 중에서도 최근 미국의 대선후보 경선과 한국의 20대 총선을 앞두고 정치적인 활용에 대해 관심이 커지고 있다.



정보통신기술(Information and Communication Technologies; 이하 ICT) 발달은 전통적인 오프라인 기반 정치과정에 변화를 야기했다. 인터넷 등장은 기존 면대면 정치행위를 사이버 가상공간의 네트워크를 이용한 새로운 정치질서를 만들 수 있게 했다. 특히 선거시기의 ICT 활용은 쌍방향적인 웹 캠페인(web campaign)을 가능하게 한다는 점에서 각광을 받고 있다. 인터넷의 정치적 효과가 가장 뚜렷하게 나타나는 영역은 웹 캠페인일 것이다(Williams and Tedsco 2006).



ICT를 활용한 웹 캠페인은 2008년과 2012년 미국 대선에서 오바마 캠프의 성공적 사용으로 전 세계적인 주목을 받았다. 오바마 캠프에서는 처음부터 출마선언을 SNS(Social Networking Sites or Social Network Services)에 공개했으며 주요 지지층을 결집하고 정치적 우군으로 동원하는 과정에서 SNS를 활용했다. 오바마 캠프의 허브사이트(hub site)라고 할 수 있는 <마이버락오바마닷컴; 마이보(My.BarackObama.com)>는 웹 캠페인의 전진기지화 되어 선거과정에서 수백만 명의 방문자를 기록했다. 2012년에도 지지자들이 자발적으로 자신들의 개인 정보와 코멘트, 사진, 비디오 포스트를 기재하도록 장려하고 선거자금을 모금했다.

(마이버락오바마닷컴)

이후 2016년에도 미국에서 웹 캠페인은 민주당과 공화당의 주요 유력 후보들의 정치정보 소통의 창구이자 지지강화와 동원의 공간이 된지 오래다. 유력 대선후보들이 트위터, 페이스북, 인스타그램 등 SNS를 이용해 웹 캠페인을 진행하고 주요한 정치적 메시지를 유권자들에게 전달하고 쌍방향 정치소통을 하는 것은 더 이상 낯선 현상이 아니다. 한국에서도 지난 지방선거와 2016년 총선에서 활발한 인터넷 기반의 웹 캠페인이 실험 중에 있다. 심지어는 선거를 관리하는 <중앙선거관리위원회>(이하 선관위)도 공정선거와 투표참여 독려를 위한 유튜브(https://www.youtube.com) 영상과 SNS 캠페인을 벌이기도 한다.



이러한 이유 때문에 인터넷 정치와 관련되어 연구도 활발하다. 특히 클루버 등(Kluver, Jankowski, Foot, and Schneider 2007)은 국제 비교연구에서 인터넷을 활용한 웹 캠페인의 다양한 정치효과에 주목한다. 미국은 웹 캠페인을 통해 전통적인 미디어와는 다른 쌍방향적인 소통으로 선거정보의 유통을 활성화해 선거 관심도를 제고하는 효과가 있었다. 핀란드 역시 웹 캠페인이 선거 관심도를 제고하여 특히 젊은 세대의 투표율 향상에 기여하고 있다는 분석결과가 도출되었다. 한국은 정치과정에서 웹 캠페인이 전통적인 지지집단의 조직화와 동원 효과가 있음이 확인되었다.



Ⅱ. 웹 캠페인을 가로막는 장벽들

한편, 정보사회에서 웹 캠페인이 세간의 주목을 받고 있지만 반대로 이를 규제하려는 반작용도 나타나고 있다. 웹 캠페인의 장점과 함께 문제점도 같이 제기되고 있기 때문이다. 대표적으로 호주는 강력한 스팸메일(spam mail) 규제로 웹 캠페인이 제한적이다(Aqulia 2007). 일본은 정보화 수준은 높지만 전통적으로 선거에서의 웹 캠페인이 허용되지 않는 국가였다. 2013년 이전에는 <공직선거법> 제142조 및 제143조에서 ‘문서, 도화’의 범주에 인터넷 홈페이지를 지정하여 웹 캠페인을 규제했다가, 2013년 4월 법을 개정하여 완화했다.



한국에서도 이와 비슷한 움직임이 있다. 초기 웹 캠페인은 홈페이지를 통해서 새로운 정치운동의 공간이 되었지만 2004년 <공직선거법>(이하 선거법) 개정이후 규제의 방향으로 가고 있다. 2007년 대통령 선거 당시 UCC 웹 캠페인이 선거법으로 인해 제한적인 사용에 그쳤고 2008년 국회의원 선거, 2010년 지방선거와 2012년 서울시장 재보선과 대선에서 SNS가 웹 캠페인 도구로 주목을 받았지만 큰 틀에서는 규제를 받았다.



가장 큰 이유는 2004년 선거법 개정에서 제93조 제1항을 신설하여 인터넷 공간에서의 정치활동을 제약했기 때문이다. 제93조 제1항은 선거운동기간의 제한과 선거일 180일부터 선거에 영향을 미치는 모든 웹 캠페인을 금지한 규정이다. 이에 많은 시민사회와 학계로부터 지나친 정치 표현의 자유 규제라는 비판을 받아왔다. 이후 2011년 헌법재판소(이하 헌재)에 의해 한정위헌 결정이 내려져서 1년 365일 동안 SNS를 위시로 한 웹 캠페인은 가능하게 되었다. 판결이후에 치러진 서울시장 재보선과 2012년 대선에서는 투표 인증샷이나, 지지정당 표시 등으로 유권자들도 SNS를 이용한 웹 캠페인이 조금이나마 활성화되었다.



최근 인터넷 환경이 무선 스마트(smart)화되면서 보다 많은 시민과 유권자들에게 소구할 수 있는 방식으로 웹 캠페인이 전 세계적으로 주목을 받고 있다. 인터넷 관련 규제가 거의 존재하지 않은 미국에서는 이미 1990년대부터 웹 캠페인이 활성화 되었으며, 영국과 한국, 프랑스 등지에서 주요 선거에서 활용되었다(윤성이·송경재·민희 2010). 외형적으로 웹 캠페인은 더 이상 되돌릴 수 있는 큰 흐름이 되었고 남아 있는 문제는 웹 캠페인을 얼마나 잘 이용하는가의 문제인 것처럼 보인다. 하지만 한국은 현실적으로나, 이론적으로 아직 웹 캠페인을 가로막는 규제와 관련한 논쟁이 존재하고 있다.



헌재가 제93조 제1항을 한정위헌 결정했음에도, 여전히 많은 조항들은 규제 실효성 확보차원에서 기존의 규정들을 그대로 존치하고 있는 상황이다. 사실 선거법 제93조 제1항의 한정위헌 판결은 선거법 개정 논의의 시작을 알리는 것이라 할 수 있다. 그렇지만 아직 규제 실효성 차원에서 그리고 정당간의 합의의 부재로 인해 선거법 조항간의 충돌이 나타나고 있다.



Ⅲ. 한국의 웹 캠페인을 막는 3대 규제


제93조 제1항의 한정위헌에도 불구하고 아직 선거법과 인터넷 관련법은 웹 캠페인의 최소한도의 보장을 제약하는 조항이 남아 있다. 대표적인 것이 선거운동기간, 정보통신서비스제공자(ISP)에 대한 삭제 등 조치요청, 선거운동기간 동안의 한시적 인터넷 실명제 적용 등 3가지이다.



1. 웹 캠페인 선거운동기간



현재 가장 쟁점이 되고 있는 것 중의 하나는 웹 캠페인을 이용한 선거운동기간이다. 이미 선거법 제93조 제1항의 한정위헌 결정으로 인해, 상시적인 웹 캠페인이 가능한데 선거법상의 또 다른 조항과 충돌이 존재한다. 선거법 제59조와 제254조(선거운동기간위반죄)는 제93조 제1항의 한정위헌 결정과 상충되는 조항들이다(이준복 2012; 심우민 2012).

(소셜미디어 전략연구소의 대선 SNS와칭 서비스)

먼저 선거법 제59조(선거운동기간)에서 선거운동은 선거기간 개시일부터 선거일 전일까지에 한하여 할 수 있는데 예외 조항이 있다. 그것은 제1항의 예비후보자로 등록한 경우와 제2항 선거일이 아닌 때에 문자(문자 외의 음성?화상?동영상 등은 제외한다) 메시지를 전송하는 방법으로 선거운동은 후보자와 예비후보자만 할 수 있고 횟수는 5회(후보자의 경우 예비후보자로서 전송한 횟수를 포함한다) 이내여야 한다.



그리고 제3항은 선거일이 아닌 때에 인터넷 홈페이지 또는 그 게시판?대화방 등에 글이나 동영상 등을 게시하거나 전자우편을 전송하는 선거운동을 하는 경우, 전자우편 전송대행업체에 위탁하여 전송할 수 있는 사람은 후보자와 예비후보자에 한한다고 규정하고 있다. 이 조항들은 이미 위헌판결로 인해 누구나 자유롭게 정당이나 후보자의 지지와 반대를 표현할 수 있는데, 후보자나 예비후보자만 이메일이나 문자를 사용할 수 있다고 규정한 것이다. 따라서 이법은 의미가 없는 조항이라 할 수 있다.



위반했을 때의 처벌규정 또한 앞서 헌재 결정과 위배된다. 선거법 제254조(선거운동기간위반죄)중의 제2항은 선거운동기간 전에 웹 캠페인을 하는 경우 2년 이하의 징역 또는 400만 원 이하의 벌금에 처한다고 정했다. 특히, 이 조항은 웹 캠페인을 제한할 수 있다는 비판도 있다. 처벌규정의 근거가 되는 선거법 제59조가 적용하기에 무리가 있기 때문이다. SNS를 이용한 정당과 후보자 지지가 가능한데 이메일이나 게시판에 글을 게시했다고 다시 처벌하는 규정이 남아 있는 것은 모순이라고 할 수 있다.



2. 정보통신서비스제공자(ISP)에 대한 삭제 등 조치요청



다음으로 가장 많은 논란을 빚고 있는 것은 선거법 제82조의4 제3항이다. 이 조항은 선관위뿐만 아니라, 후보자에게도 관련 게시물의 삭제 또는 취급거부 등의 조치를 정보통신서비스제공자(Internet Service Provider; 이하 ISP)에게 요청할 수 있도록 규정하고 있다. 이 조항은 단순히 선거법만의 처벌조항이 아니라 관련 타법인 <정보통신망 이용촉진 및 정보보호 등에 관한 법률>(이하 정보통신망법)의 조항을 연결하여 웹 캠페인을 규제하고 있다는 비판을 받고 있다.



선거법 제82조의4(정보통신망을 이용한 선거운동)의 제2항은 정보통신망을 이용하여 (예비)후보자, 배우자 또는 직계존·비속이나 형제자매에 관하여 허위의 사실을 유포하여서는 안 되고, 공연히 사실을 적시하여 이들을 비방하여서도 안 된다고 규정했다. 다만, 진실한 사실로서 공공의 이익에 관한 때에는 책임을 면할 수 있게 해 두었다. 이 조항 자체에는 별 다른 문제가 없는 것처럼 보인다. 하지만 제3항을 확인해면 내용은 약간 달라진다.



각급 선관위 또는 후보자는 이 법의 규정에 위반되는 정보가 인터넷 홈페이지 또는 그 게시판·대화방 등에 게시되거나, 정보통신망을 통하여 전송되는 사실을 발견한 때에는 인터넷 홈페이지를 관리·운영하는 자에게 해당 정보의 삭제를 요청할 수 있다. 그리고 더욱 큰 문제는 정보통신망법에 따라 ISP가 후보자의 요청에 따르지 않으면, 선관위가 나서서 삭제를 요청할 수도 있다는 것이다.



요컨대, 선관위나 후보자의 요청을 받게 되는 인터넷 홈페이지 관리운영자나 ISP로서는 과태료나 제재를 받게 되기 때문에 정보통신망법에 의해 정보삭제라는 임시조치를 할 수 밖에 없는 것이다. 정보통신망법에 관련된 조항은 제44조의2(정보의 삭제요청 등)와 제44조의3(임의의 임시조치)에 명시되어 있는데 정보로 사생활 침해나 명예훼손 등 타인의 권리가 침해된 경우 선거법의 규정이 ISP에게 책임을 전가할 수 있는 우려가 존재한다.



아울러 이 조항은 헌법 제21조에서 보장하고 있는 표현의 자유와도 상충될 우려가 있다. 자유로운 표현의 자유를 보장하고 있는 헌법 21조가 하위법률에 의해 제한당할 소지가 다분히 있기 때문이다. 정보통신망법은 ISP가 사생활침해나 명예훼손 등이 발생할 때, 삭제와 임시조치를 요구하게 되는데, ISP가 법률적 근거 없이 임의로 게시물을 삭제해 자칫 선거운동기간 동안 정치적 표현의 자유를 제한할 우려도 존재한다.



3. 선거법상 한시적 인터넷실명제 규정


마지막으로 최근에 가장 논란이 되고 있는 것 중의 하나가 선거법상에서 웹 캠페인을 제한하고 있는 것은 제82조의6(인터넷언론사 게시판?대화방 등의 실명확인)이다.



현행 선거법은 선거운동기간 중 한시적으로 인터넷 실명제(제한적 본인 확인제)를 규정하고 있으며 의무대상으로 ‘인터넷 언론사’의 게시판과 대화방을 규정하고 있다. 그런데 아이러니한 것은 역시 헌재의 판결이다. 이미 제93조 제1항에 이어 2012년 8월 23일 헌재는 상시적 인터넷 실명제 규정을 위헌이라고 결정했다. 헌재의 결정에서는 악성댓글이나 이로 인한 문제점을 억제하기 위해 실명제가 도입되었지만 실효성도 미비하고 무엇보다 표현의 자유가 민주주의의 근간이며 헌법적 가치로 인정해야 한다고 판시하고 있다.



또한 판결문에서는 인터넷 규제에 있어서 실정법상의 규제는 물론, 네트워크의 연결 속성을 고려해야 할 것을 강조한다. 즉, 인터넷을 규제하기 위해서는 국내외 이용자와 사업자들 간의 규제 형평성 문제를 반드시 고려해야 하고, 다원적인 가치표현을 존중하여 입법을 통한 국가 주도의 규제보다는 민간 주도의 자율규제 활성화의 필요성을 제시하고 있다. 이 결정을 선거법 제82조의6과 비교한다면, 인터넷실명제가 선거운동 시기에만 적용이 되어야 하다는 것인데, 사실 이미 제93조 제1항에 의해 상시적인 온라인 선거운동이 가능해진 시점에서 선거운동기간이란 한정은 여러 모로 모순이 존재한다.



이에 학계와 시민단체에서 이 문제점을 지적하여 다시 위헌소송을 제기했다. 하지만 헌재는 2015년 7월 30일 결정에서는 선거기간동안 실명인증을 실시하는 것이 합헌이라는 결정을 내렸다. 결정문에서는 인터넷 언론사 게시판 등을 통해 흑색선전이나 허위사실이 유포될 경우 선거의 공정성 문제가 발생할 것을 우려한 것이라 판단했다.



이러한 결정에도 표현의 자유를 훼손할 우려가 있다는 학계의 의견도 있으며 당시 헌법재판관 4명이 위헌의견을 제시해 장기적으로 이 조항은 논란이 계속될 것으로 보인다. 따라서 선거법상의 실명인증은 보완 입법이 필요한 상황이다. 특히 해외에 서버를 두고 있는 SNS를 이용할 경우, 실명인증의 필요가 없다는 점에서 국내에만 한정적으로 적용된다는 논리적인 모순도 존재한다.



Ⅳ. 웹 캠페인의 확대와 선거


현실적으로 ICT가 발전함에 따라 유권자들의 정보생산과 소비패턴은 변화하고 있다. 이미 미국을 위시로 한 유럽국가들 그리고 전 세계적으로 웹 캠페인은 보편적인 정치활동이 되었다. 비록 선거에 활용은 하고 있지 않지만 중국에서도 정치지도자들이 SNS를 활용한 다양한 정치활동을 시작한지 오래다. 정치적인 목적이 아니더라도 프란치스코 교황의 트위터(https://twitter.com/Pontifex) 팔로워가 9,034,771명에 달할 정도로 전 세계적인 소통의 공간이 된지 오래다.

(프란치스코 교황 트위터)

물론 한국에서는 아직 웹 캠페인의 규제조항이 남아 있는 것이 사실이다. 이상에서 살펴본 3가지 내용들 외에도 청소년의 웹 캠페인 금지 조항 등도 현실적으로 얼마나 규제의 실효성이 있는지 학계에서는 이미 오래된 논란거리이다. 전 세계적으로 투표연령이 낮아지고 있으며 일본도 지난 선거법 개정에서 투표연령을 18세로 낮추고 있다. 따라서 과도한 청소년의 웹 캠페인이나 정치적 활동 규제 또한 앞으로 논란이 될 소지가 있다.



그런 맥락에서 웹 캠페인은 현명한 정치선택을 위해 보다 확대할 필요가 있다. 일반적 인터넷 공간이 정보과다의 문제를 안고 있는 반면 선거에 있어서는 후보에 관한 정보부족의 문제가 심각한 상황이다. 특히, 한국은 미국과 달리 선거마다 차이는 있지만 국회의원 선거운동기간은 13일(20대 총선)로 대통령선거는 23일로 규정하고 있다. 따라서 제한된 선거운동기간 안에 한정된 정보를 바탕으로 국민의 대표자를 선출할 수밖에 없다면, 정치정보의 소통은 강화하고 자유로운 정치토론이 보장되는 방향으로 웹 캠페인 규제 논의를 바꾸어야 할 것이다. 이는 유권자가 자유로운 정치적 정보의 소통을 통해서 현명한 정치적 결정과 선택을 위한 방안이기도 하다.



특히, 선거기간에는 가장 많은 정치정보가 유통되고 소비된다. 유권자는 정치정보를 통해서 자유로운 정치적인 선택을 가능케 하고 장기적으로 정치적인 활동을 확대할 수 있다. 그런 맥락에서 웹 캠페인은 보다 확대될 필요가 있다.



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